2023年底，深圳率先通過的全國首部低空經濟地方性法規——《深圳經濟特區低空經濟產業促進條例》(以下簡稱《條例》)，與先后出臺的相關產業規劃、實施措施、標準體系建設指南等系列規范性文件，構成“條例+行動計劃+若干措施”的低空法制政策體系，在空域管理、治理架構、低空保險等方面全面創新。制度創新拉動產業起跑，2024年全市低空經濟年產值已突破900億元，產業總體規模躋身全國城市第一;低空經濟與空天產業集群增加值213.77億元，同比增長26.4%。如何把制度創新的先發優勢轉化為風險可控的長效機制，是深圳亟待解決的法治新課題。

制度創新——產業提速的引擎與全國示范的標桿

深圳低空法制有著諸多“首次”“率先”，把制度創新寫進了低空飛行的每一次起降。一是創新空域管理。在寶安、光明等低空經濟試驗區開放120米以下空域用于無人機物流配送，而在核心商務區則實施嚴格的飛行限制。這種分級分類的空域管理機制提高空域資源利用效率，適應不同場景飛行需求。同時，推行“簡化審批與長期備案相結合”的審批機制，動態適配飛行需求，進一步提升空域管理的精細化水平。比如，《條例》第22條允許固定空域內的常態化飛行申請長期飛行許可，無需每次單獨審批，應急救援、醫療救護等緊急、特殊飛行計劃則實行即時申報。這一創新大大縮短了無人機物流航線審批時間，提升運營效率。二是創新治理架構。《條例》創新性地建立“產業發展協調機制”與“低空飛行協同管理機制”雙軌并行的治理架構。前者由市工業和信息化局牽頭，統籌產業政策、技術創新和產業鏈培育;后者由市交通運輸局主導，聯合空管機構、民航部門建立軍地民協同平臺，負責空域劃設、飛行監管等核心事務。這種“產業促進+運行管理”雙輪驅動的協調機制，有效平衡產業發展動能培育與秩序規范構建，為低空經濟高質量發展提供了兼具靈活性與穩定性的制度支撐。三是創新低空保險制度。2023年12月，深圳市交通運輸局等七部門聯合發布《深圳市支持低空經濟高質量發展的若干措施》，提出“鼓勵保險公司開發針對物流、載人、城市管理等低空商業應用險種，擴大無人機保險覆蓋范圍和商業場景契合度，建立風險覆蓋廣泛的無人機保險服務體系”;《條例》進一步明確“鼓勵保險機構開發與低空經濟產業發展相適應的保險產品”。在此背景下，2024年4月，深圳發布全國首個《無人駕駛航空器第三者責任保險(深圳地區)示范性條款》，勾畫了未來無人機“交強險”的雛形。制度創新給產業帶來發展先機。截至2025年8月，深圳已開通無人機航線達306條，2025年1到7月份完成載貨飛行46.8萬架次，平均每天有超2000架次的各類低空飛行設備在空中執行物流、載人等任務。深圳計劃到2026年低空經濟產業規模突破1300億元。

深圳制度創新不僅促進其產業發展，也為全國提供了先行示范樣本。如，深圳“創新低空經濟發展新機制”作為22條全國復制推廣清單之一，被國家發展改革委列入“深圳綜合改革試點創新舉措和典型經驗(第二批)”中，要求各地“結合實際學習借鑒”;“低空經濟豐富消費新體驗(深圳)”入選商務部“2024消費促進年第一批優秀實踐和典型案例”，城市低空無人機物流配送、末端即時配送的商業化運營模式，被全國城市在新型消費場景建設中參考復制。中共中央辦公廳 國務院辦公廳發布的《關于深入推進深圳綜合改革試點深化改革創新擴大開放的意見》明確提出，要更好發揮深圳在粵港澳大灣區建設中的重要引擎作用和在全國一盤棋中的輻射帶動作用，為全面建設社會主義現代化國家作出貢獻、提供范例。制度創新的深圳答卷，正在為全國低空經濟裝上可復制的“發動機”。

風險涌動——產業快速發展呼喚法治完善

制度創新拉動產業“起飛”，但低空產業規模快速增長，使配套法規滯后帶來的風險正不斷放大。一是空域資源緊張亟需緩解。隨著低空經濟的快速發展，空域資源的供需矛盾日益突出，特別是在城市核心區域和繁忙時段。如何推進空域劃設工作，如何平衡不同區域、不同產業的空域需求，都是亟待解決的問題。《條例》授權市政府制定“低空飛行領域的空域劃設”，但相關規定尚未出臺。二是低空保險市場發展亟須跟進。低空保險屬新興保險板塊，與快速發展的低空經濟相比，保險市場仍存在一定“滯后性”。系列因素限制了低空保險商業化規模化發展，比如：缺乏足夠的歷史數據支持，風險評估與精準定價困難;保險產品供給不足，缺乏針對低空物流、載人飛行、城市治理等新興場景的定制化產品，飛手失誤、鏈路丟失等新型風險尚未被有效覆蓋;類似于《道路交通安全法》等較為完善清晰的法律法規缺乏，導致低空飛行器發生墜毀等事故后的定責困難。上述風險導致保險公司對于低空保險新市場普遍持謹慎態度，制約了市場發展。三是隱私與數據安全亟須保障。低空感知網絡在提供三維地理信息的同時，持續采集建筑、道路和人員流動等敏感數據，存在著侵犯隱私和數據泄露風險。《條例》規定了飛行活動主體的數據安全保護義務，但國家現有法律未能有效涵蓋低空場景下的數據采集、存儲、共享與交易，導致隱私和數據安全難以保障，尤其在推動粵港澳大灣區低空產業一體化發展過程中，還涉及跨境數據流動與多方共享問題。

面向未來——把風險關進“法治籠子”

只有把風險關進“法治籠子”，深圳低空經濟才能真正“騰飛”。未來，深圳可采用“梯度立法”策略，用好用足經濟特區立法權，及時出臺配套細則，推動國家立法，并在大灣區層面探索跨境規則接口，將各種風險納入法治軌道。近期，出臺配套規定，搭好風險防護欄。比如，低空保險方面：把“強制責任險+最低保額”寫進行政許可流程——企業申請航線、空域、運營合格證時須同步出具保單，否則不予受理;推廣羅湖區支持低空保險的做法，對提供適用于低空飛行器相關保險產品的保險機構，按上一年度納統的該類型保險產品保費收入的一定比例給予扶持，鼓勵保險機構開發低空保險險種，等等。一年后，評估配套規則運行效果，把行之有效的做法集成上升為單行條例，考慮嵌入“落日條款”，到期后自動評估，防止立法滯后于技術迭代。中期，推動相關立法，破除制度天花板。比如，數據安全方面，可提請國家層面出臺《低空數據與隱私保護辦法》，把“分級加密、用完即焚、跨境流動白名單”上升為行政規章，與《個人信息保護法》銜接，徹底解決地方立法無法設定出境評估權的難題。遠期，推動國家層面出臺《低空經濟促進法》，將產業先發優勢轉化為可持續的制度優勢。同時，這種“地方實踐—部委吸收—國家立法”的路徑，可將深圳先行探索的制度紅利發揚光大。大灣區層面，可以“軟法先行、技術賦能、商事自治”為邏輯解決低空跨境法律沖突，即：通過備忘錄、互認清單等柔性規則填補立法真空，以軟法突破;通過區塊鏈、地理圍欄等技術工具實現法律要求“代碼化”，以技術促合規;通過標準化合同將三地規則差異轉化為可協商的商業條款，以商事協議彌合規則差異。

總之，深圳低空立法剛剛進入“深水區”。深圳可以“梯度立法”先行先試，讓創新與安全同頻、產業與規則共進，把“起飛優勢”轉化為“騰飛勝勢”，為全國乃至全球低空產業發展貢獻可復制的“深圳范式”。

李繼霞 黃叢浩

(作者分別為廣東省社會科學院法學研究員、中山大學法學院博士生)